OIT emite el Informe III (1A) de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre el Perú y el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (Convenio 169)**

Conflictos Sociales, Proyectos de Inversión, Gobierno y Comunidades Locales:

¿Existen Alternativas? ¿Cuales son las Alternativas?

Por Luis E. Oré,

Consultor Internacional en Negociaciones y Procesos de Consenso*

Los diarios y medios de comunicación escritos en Perú señalan que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) afirma que el Gobierno peruano debe suspender las actividades de exploración y explotación de los recursos naturales que afecten a los pueblos indígenas del país, en un informe divulgado a la prensa. La recomendación, elaborada por la Comisión de Expertos de la OIT, precisó que la suspensión debe permanecer hasta asegurar la participación y consulta de las personas afectadas a través de sus instituciones representativas en un clima de total respeto y confianza.

La Comisión expresa que el Estado peruano entiende la consulta a que hace referencia el artículo 16 del Convenio como “procesos por los que se intercambian puntos de vista” y se afirma que se han llevado a cabo una serie de talleres de socialización. La Comisión indica que el Gobierno peruano se refiere al Decreto Supremo No. 012-2008-MEM - Reglamento de participación ciudadana en actividades de hidrocarburos - según el cual “la finalidad de la consulta es llegar al mejor entendimiento sobre los alcances del proyecto y sus beneficios», sin embargo la Comisión resalta que el artículo 6 del Convenio 169 dispone que las consultas deben tener “la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”; el reporte también menciona que si bien el artículo 6 del Convenio no requiere que se logre el consenso en el proceso de consulta previa, sí se requiere, que la forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta permitan la plena expresión de las opiniones de los pueblos interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso. El reporte resalta que el Convenio requiere que se establezca un diálogo genuino entre las partes interesadas que permita buscar soluciones concertadas y que, si se cumplen estos requisitos, las consultas pueden desempeñar un papel decisivo en la prevención y resolución de conflictos. La Comisión es categórica al señalar que reuniones de información o socialización no cumplen con los requisitos del Convenio. La Comisión considera que el Decreto Supremo No. 020-2008-EM que regula la participación ciudadana en el subsector minería presenta limitaciones similares. La Comisión nota, además, que dicho decreto contempla la posibilidad de la participación ciudadana con posterioridad al otorgamiento de la concesión minera y considera que no cumple con lo previsto por el Convenio.

Finalmente la Comisión de expertos de la OIT insta al Gobierno peruano a que adopte las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica nacional de conformidad con los artículos 2, 6, 7 y 15 del Convenio, teniendo en cuenta el derecho de los pueblos cubiertos por el Convenio a establecer sus propias prioridades y participar en los planes y programas de desarrollo nacional y regional. La comisión le solicita al gobierno Peruano que: i) Suspenda las actividades de exploración y explotación de recursos naturales que afectan a los pueblos cubiertos por el Convenio en tanto no se asegure la participación y consulta de los pueblos afectados a través de sus instituciones representativas en un clima de pleno respeto y confianza, en aplicación de los artículos 6, 7 y 15 del Convenio; ii) proporcione mayores informaciones sobre las medidas tomadas, en cooperación con los pueblos indígenas, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan, conforme al artículo 7, párrafo 4) del Convenio, incluyendo información sobre la coordinación entre el Organismo Supervisor de Inversiones en Energía y Minería (OSINERGMIN) del Ministerio de Energía y Minas y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) del Ministerio del Ambiente, y iii) suministre copia del Decreto Supremo 002-2009-MINAM, que regula la participación y la consulta ciudadana en asuntos ambientales. El Informe III (1A) de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones también se refiere a los beneficios de las actividades extractivas y solicita al Gobierno peruano que proporcione información sobre las medidas específicas adoptadas con miras a asegurarse de que los pueblos interesados participen en los beneficios reportados por las actividades de explotación de los recursos

naturales existentes en sus tierras y perciban una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de estas actividades.

Cabe señalar que el Decreto Supremo No. 002-2009-MINAM define la participación ciudadana como “el proceso mediante el cual los ciudadanos participan responsablemente, de buena fe y con transparencia y veracidad, en forma individual o colectiva, en la definición y aplicación de las políticas relativas al ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno, y en el proceso de toma de decisiones públicas sobre materias ambientales, así como en su ejecución y fiscalización”. Decreto Supremo No. 002-2009-MINAM señala como mecanismos de consulta en materias con contenido ambiental: a) Audiencias públicas; b) Talleres participativos (en procedimientos para la elaboración y aprobación de estudios de impacto ambiental); c) Encuestas de Opinión; d) Buzones de Sugerencias; e) Comisiones Ambientales Regionales y Locales; f) Grupos Técnicos; g) Comités de Gestión; y, se mencionan como “mecanismos” de concertación: a) Comisiones Ambientales Regionales y Locales; b) Comités de Gestión; y, c) Mesas de diálogo; sin embargo no se describen estos procedimientos.

Es importante señalar que cuando hablamos de procesos participativos o involucramiento publico existen diversos grados de involucramiento. De manera general existen procesos de información (difusión), procesos de consulta (feedback) y procesos de involucramiento (dialogo). Procesos de información son por ejemplo Audiencias Publicas para informar sobre decisiones tomadas; procesos de consulta son por ejemplo los conocidos focus-groups o procedimientos en donde se reciben opiniones y sugerencias y luego la entidad convocante toma una decisión; procesos de involucramiento son procesos que generan espacios que permiten la plena expresión de las opiniones de los pueblos interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso. Este proceso de involucramiento está más alineado con lo que la Comisión de Expertos de la OIT refiere como un diálogo genuino entre las partes interesadas que permita buscar soluciones concertadas y que pueden desempeñar un papel decisivo en la prevención y resolución de conflictos. Procesos de involucramiento son por ejemplo los procesos de diálogo sobre Política Publica y los Procesos para la Construcción de Consenso.

El Artículo 30 del Decreto Supremo No. 002-2009-MINAM hace referencia a los “Lineamientos de las Consultas” los que indican que se deberá convocar a la población con el objeto de recibir sus aportes y sugerencias sobre le tema materia de consulta y que dichos aportes y sugerencias tendrán propósito informativo para la entidad convocante. También se señala que en el caso de proyectos de inversión el administrado sujeto a la aprobación de la entidad, elaborará su plan de consulta pública, en cada ocasión que se vaya a realizar una consulta. Es interesante señalar que si bien el Decreto Supremo 002-2009-MINAM hace referencia al proceso de consulta, por su diseño, pareciera que no facilitaría un espacio para la plena expresión de las opiniones de los diversos actores interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso. El proceso de consulta descrito en el Decreto Supremo 002-2009-MINAM no ofrece las características necesarias para establecer un diálogo genuino entre las partes interesadas que permita buscar soluciones concertadas y prevenir posibles conflictos socio-ambientales. Sin embargo, habrá que ver el desarrollo e implementación de los diversos mecanismos descritos en el Decreto Supremo 002-2009-MINAM. Esta norma fue publicada en el mes de enero del 2009, sin embargo a la fecha existen diversos conflictos socio-ambientales, el Reporte de Conflictos Sociales Nº 72 de la Defensoría del Pueblo indica que de los 252 conflictos sociales al mes de febrero del 2010 en el Perú, los conflictos socio-ambientales ascienden a 121.

En el Perú, los conflictos socio-ambientales incluyen temas muy diversos, desde proyectos de irrigación y construcción de centrales hidroeléctricas hasta alegaciones de daños ambientales relacionados a actividades minera y petrolera. Si definimos que el problema actual es que no existe un procedimiento idóneo para prevenir conflictos y que a su vez permita la plena expresión de las opiniones de los pueblos interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso, es importante diseñar procesos que tengan por objeto determinar los intereses de los diversos actores y si estos intereses podrían ser perjudicados antes de emprender un proyecto inversión. ¿Podrían los gobiernos regionales o gobiernos locales diseñar estos procesos? ¿Podría el sector privado hacer algo al respecto?

Quizás los gobiernos regionales, locales, entidades y órganos con funciones ambientales, amparados en el Decreto Supremo 002-2009-MINAM o en virtud de la normatividad relativa a la participación ciudadana

o incluso hasta de manera “informal”, podrían cumplir un rol convocatorio para un procedimiento viable que pueda generar consenso. Incluso en casos de proyectos de inversión, el inversionista podría convocar este mismo procedimiento vía la elaboración de un “plan de consulta pública” o el gobierno local, regional o agencia gubernamental podrían convocar de manera conjunta un procedimiento de involucramiento para explorar los intereses de los pueblos de las comunidades locales. Los diversos organismos de gobierno, sector privado o ambos conjuntamente podrían convocar un proceso de consenso y dialogo eficiente con el objeto de consultar y tomar en consideración los intereses, preocupaciones, necesidades, temores, deseos, aspiraciones y todas las posibles motivaciones que los miembros de una comunidad puedan tener y que puedan causar sus posiciones respecto a la posibilidad de tener un proyecto de inversión sobre recursos naturales en sus comunidades, sea gas, petróleo, minero, hidroeléctrico o cualquier otro proyecto de energético o similar que pueda afectar o perjudicar los intereses de las comunidades locales. ¿Qué significa un proceso de consenso? ¿Qué significa consenso? Se debe entender consenso como el producto de un proceso que busca decidir por unanimidad pero que decide por un acuerdo abrumador, siempre y cuando, cada participante acuerde que se ha hecho el esfuerzo necesario para incluir las opiniones y sugerencias de aquellos que estarían preocupados por lo que la abrumadora mayoría esta tratando de hacer.

¿Cómo funciona y como puede ser exitoso un proceso de consenso? Es necesario tener presente que para que un proceso de consenso o un proceso de dialogo para la generación de consenso sea exitoso, este debe cumplir con ciertos principios o etapas: Convocatoria, Aclaración de Responsabilidades, Deliberación, Decisión, e Implementación de Acuerdos.

En términos generales la primera etapa Convocatoria se inicia cuando alguna persona, entidad u organización en posición de liderazgo decide convocar un proceso de consenso. Para lo cual se debe determinar quienes deben ser los participantes de este proceso de consenso y cual será el objetivo del mismo, para empezar cualquier proceso de consenso, se debe llevar acabo una evaluación de los actores políticos, económicos y sociales. La Aclaración de Responsabilidades y roles que los participantes también es importante. Se debe decidir quien será el facilitador, quien tomara las notas de las reuniones, así como las responsabilidades que cada uno de los participantes tendrá respecto de los otros participantes, igualmente, las responsabilidades de los participantes respecto de las personas que podrían estar potencialmente representando durante este proceso. El facilitador, en función de su rol, debe explicar la etapa de la Deliberación y de qué manera los participantes pueden juntos resolver problemas con un enfoque de beneficios mutuos, para generar mejores resultados que los obtenidos con procedimientos típicos de audiencias publicas con declaraciones de posiciones. La etapa de Deliberación hace que durante este proceso ocurra un dialogo productivo y constructivo entre los participantes. El facilitador también debe asegurarse que haya una agenda elaborada de tal manera que refleje e incluya los intereses de todos los participantes a fin de ser considerados todos los puntos durante la etapa de deliberación. También se debe asegurar que las partes sigan las reglas de participación establecidas para este proceso, entre las cuales se incluye que quien presente ideas, debe presentar ideas que sean beneficiosas no solo para quien las propone pero también sean ideas beneficiosas para los otros participantes pues también consideran sus intereses y preocupaciones. En esta etapa se debe describir lo que significa consenso y de qué manera los participantes desean tomar decisiones de manera conjunta. Es importante explicar el uso del texto-único como estrategia para generar acuerdos. Esta es una herramienta para la construcción de acuerdos por el cual las partes interesadas se involucran en un diálogo constructivo sobre una propuesta inicial (texto-único), que tienen la intención ser circulada entre las partes y ser mejorada con las sugerencias y criticas de cada una de las partes en lugar der ser simplemente descartada, este procedimiento es gestionado por el facilitador.

Una vez que se ha llegado a un acuerdo tentativo con los participantes en este proceso, estos tienen que llevar este tentativo acuerdo a quienes ellos representen para explicar cómo se llegó a este acuerdo tentativo y obtener la ratificación o el asentimiento de los representados sobre el mismo, y quizá hasta tomar sugerencias de cómo podría ser mejorado sin perjudicar a ninguna de las otras partes que contribuyeron en la generación de este acuerdo tentativo. Una vez que el tentativo acuerdo es apoyado por las partes. El facilitador debe tomar este acuerdo como propuesta final y presentársela al ente convocador y ofrecer responder cualquier pregunta sobre el particular y preguntarle al convocador si está dispuesto a apoyar este acuerdo legitimado y apoyado por los participantes, actores sociales, políticos y

económicos, que han sido parte del proceso de consenso. El facilitador puede también ofrecer su apoyo y el del grupo de participantes para la eficiente implementación del acuerdo.

Las etapas de Convocatoria y Deliberación merecen especial atención. Debe resaltarse la importancia de la etapa de Convocatoria la cual no es solamente llamar a una audiencia o reunión sino seleccionar a un facilitador que colabore con el proceso y lleve acabo la evaluación de la situación y actores para construir una agenda que incluya los temas, intereses y preocupaciones de la comunidad. Este facilitador debe asegurarse de que los actores se sientan cómodos con su participación en el proceso de consenso en el cual se determinara la misión y objetivo del mismo y las reglas de comportamiento para como trabajar de manera conjunta y eficiente. Y confirmar que los actores participaran en este proceso para resolver de manera conjunta los problemas, retos y dificultades que se tiene que resolver para satisfacer los intereses, necesidades y preocupaciones de las partes interesadas. En la primera reunión las partes deben comprometerse con estas reglas y a tomar decisiones de manera consensuada. Los participantes tomaran parte de este proceso de conceso porque será en su propio beneficio hacerlo, sabrán que la agenda incluirá lo que es importante para ellos, se deliberara de manera organizada para resolver juntos los problemas que enfrentan y sabrán que sus puntos de vista y opiniones serán seriamente escuchadas y tomadas en consideración. En esta reunión inicial los participantes deberán también ratificar la designación del facilitador seleccionado por el convocante y el role que tendrá durante el proceso de consenso. Se debe recordar la importancia de la participación de los actores, no solo como individuos participantes pero también tomando en consideración y compartiendo las preocupaciones y puntos de vista de las personas que conocen y representan y con quienes se mantendrá en contacto cada participante. Es responsabilidad de los participantes comprometerse con el resto de participantes para producir algo que maximice los beneficios de todos los participantes y se pueda llegar a la solución más creativa posible.

La etapa de la Deliberación, debe comenzar con una breve explicación o capacitación en estrategias de negociación y colaboración para juntos resolver retos y dificultades de manera eficiente. Se debe clarificar que deliberación no es lo mismo que debate donde las personas hace declaraciones de posiciones o demandas, si no se debe hacer una exploración de intereses de los participantes. Se busca entender las historias detrás de las posiciones, cuales son las motivaciones, preocupaciones, necesidades, aspiraciones, temores, deseo, etc. que se desean satisfacer con esas demandas. Se debe entender qué es lo que es verdaderamente importante para las partes considerando la situación actual y el proyecto de inversión que la empresa inversionista desea implementar. Los intereses y preocupaciones son los ingredientes necesarios para trabajar juntos en la preparación de un acuerdo que satisfaga los intereses de las partes y que sea aceptable para muchos. Considerando la deliberación como un proceso de negociación con múltiples actores, se debe usar el Enfoque Beneficios Mutuos para llegar a un acuerdo tentativo que satisfaga las necesidades de las partes y que sea aceptable para todos o la mayoría abrumadora de los participantes. Luego se llagará a un momento en que el facilitador preguntara a los actores participantes consideran aceptable lo que se ha llegado a definir como un acuerdo tentativo. Si alguien aun no esta listo para comprometerse con este acuerdo pues no satisface sus necesidades y preocupaciones, dependerá de esta persona generar sugerencias necesaria para hacerlo mas aceptable para esta parte, sin perjudicar el acuerdo que satisface los intereses, necesidades y preocupaciones de las partes involucradas. Luego el facilitador tomara las notas y escribirá el acuerdo tentativo que los participantes llevaran al grupo de sus representados para verificar con ellos la ratificación del acuerdo.

Cabe señalar que el Enfoque Beneficios Mutuos ha sido estudiado, desarrollado y trabajado por profesores e investigadores de las universidades de Harvard, MIT y sus programas de negociación y resolución de conflictos públicos durante los últimos 30 años y utilizado por el Consensus Building Institute en numerosos casos y experiencias exitosas. En términos generales, el Enfoque Beneficios Mutuos o MGA por sus siglas en ingles es un poderoso y eficiente marco estratégico utilizado mundialmente que consiste en: Identificar los intereses, necesidades, preocupaciones y las alternativas de las partes involucradas en una negociación o en cualquier conflicto; Crear múltiples opciones bajo la premisa "qué pasaría si" para abordar y satisfacer los intereses y preocupaciones de las partes involucradas; Seleccionar conjuntamente entre varias opciones usando criterios objetivos que ayuden a las partes a considerar, evaluar y acordar que la opción a seleccionar tiene una justificación que va más allá que la exclusiva voluntad de cada una de las partes; y, Pensar de manera anticipada en lo que podría salir mal y definir lo que podría hacerse para hacer frente a nuevos retos, desafíos y preocupaciones cuando estos sucedan. Este enfoque ayuda a la partes a facilitar una comprensión y entendimiento intercultural que puede ser traducido en estrategias y experiencias para resolver los retos y desafíos que las dinámicas entre los gobiernos, empresas y comunidades pueden ocasionar.

El Enfoque Beneficios Mutuos como estrategia para abordar conflictos sociales significa enfocar la interacción con los diversos actores sociales, políticos y económicos como una negociación con múltiples actores y sobre temas múltiples. El Enfoque Beneficios Mutuos para abordar conflictos sociales y públicos ofrece seis principios rectores que forman el marco estratégico teórico-practico para su aplicación. Estos principios incluyen: i) Reconocer las preocupaciones de las partes involucradas; ii) promover procesos de búsqueda-determinación conjunta de hechos/información; iii) garantizar acuerdos de contingencia para minimizar algún impacto si es que se produjera y prometer compensación por impactos conocibles pero no intencionados; iv) aceptar responsabilidad, admitir errores y compartir poder; v) siempre comportarse de manera confiable; y, vi) enfocarse en desarrollar relaciones de largo plazo. Es importante resaltar la importancia de los principios ii), iii) y v). Con el uso de procesos de búsqueda-determinación conjunta de hechos, las partes acuerdan qué información se necesita tener y conocer para continuar con este proceso de deliberación, negociación y toma de decisiones conjuntas. Las partes deben considerar qué información tienen, qué no información tienen y qué información necesitan para tomar decisiones informadas y se designa a una persona o grupo independiente para buscar, evaluar y determinar hecho e información necesaria para la toma de decisiones informadas. Con este mecanismo se evita el problema de entrar en una “batalla de expertos” por medio de la cual las partes se anclan en posiciones y debates en lugar de trabajar lado a lado enfocando el problema o desafío de manera conjunta. Temas como medio ambiente y posibles efectos de la actividad generada por del proyecto de inversión (prospección, exploración, desarrollo, explotación, etc.) debe monitorearse de manera continua para prevenir daños y perjuicios en las comunidades locales.

Acá es importante mencionar el principio referido a la garantía con acuerdos de contingencia para minimizar lo que pueda pasar en el futuro, nadie puede ver el futuro y unos pueden estar mas convencidos que otros sobre las probabilidades de la ocurrencia de efectos dañinos, por ejemplo. En estos casos donde no hay certeza sobre el futuro o por lo menos las partes tienen opiniones divididas sobre lo que pueda ocurrir, las partes también tienen diferentes grados de aversión al riesgo de esta ocurrencia. En todo caso, compromisos y acuerdos contingentes que evalúan diferentes escenarios y consecuencias puede ayudar a compensar o garantizar temores o riesgos que las personas estén más dispuestas a aceptar. Este principio incluye la compensación por los daños no deseados, no intencionales pero que sean posibles de conocer. Es importante pensar por adelantado en las posibles sorpresas predecibles que pueden ocurrir y pensar en los mecanismos que se utilizaran para manejar de manera conjunta y eficiente posibles efectos perjudiciales. Finalmente, la importancia de comportarse de manera confiable siempre es crucial, esto es tan simple como hacer lo que se dice que se va hacer y cumplir promesas y reflejar el valor de la palabra con acciones. Sin lugar a dudas la integridad es un tema crucial, es muy importante crear una relación en base al respeto y la generación de beneficios mutuos entre potenciales inversionistas, gobierno y comunidades locales (sociedad civil), quizá lo importante y valiosos para todas las partes es generar una relación de socios con miras hacia un desarrollo sostenible con beneficios mutuos.

En el Perú existen muchos debates sobre temas referidos a inversiones, desarrollo, tradiciones, culturas y medio ambiente, pero muy poca deliberación. Hay muchas discusiones, peleas y protestas, pero muy poco dialogo real con adecuados procesos para la generación de consenso. Muchas veces las personas desean dialogar pero no son escuchadas, no se confían en los mecanismos tradicionales o no existen mecanismos adecuados para ser escuchados, algunas personas sienten y piensan que no hay otro camino que salir a las calles a protestar para ser escuchado, o peor algunos recurren a la violencia. No hay duda que para muchas personas es más fácil luchar que escuchar. Es más fácil pelear y discutir que trabajar de manera conjunta y eficiente. No es un trabajo fácil pero si se puede realizar. Las personas pueden transformar relaciones de conflicto en relaciones de socios con beneficios mutuos, con los mecanismos apropiados y con las estrategias y herramientas necesarias para el desarrollo de consensos si se puede. Con las herramientas adecuadas, las personas podrían sentirse más seguras de la posibilidad de obtener resultados sostenibles, duraderos y beneficiosos para muchos en la mesa de negociación (mesa de dialogo). Como expresado líneas arriba un proceso de construcción de consenso no solo cumpliría con los requerimientos del Convenio 169, si no también constituiría un mecanismo idóneo para alcanzar legitimidad social, prevenir conflicto y crear las condiciones necesarias para un desarrollo sostenible.

* Luis E. Oré es Consultor Internacional en Negociaciones y Procesos de Consenso, colabora con el Consensus Building Institute (USA); es director ejecutivo de ORASI Consulting Group Inc. (USA), empresa especializada en consultoría y capacitación en negociaciones, construcción de consenso, gestión de relaciones y prevención de conflicto; y director asociado de Optimizza Asociados (Perú), empresa especializada en comunicación estratégica e involucramiento de stakeholders. Luis Oré colabora con organizaciones para tomar decisiones conjuntas, negociar soluciones y facilitar la construcción de consensos. Especialista en facilitar la comprensión de asuntos interculturales, resolver diferencias y desarrollar capacidades de negociación y consenso. Facilita alianzas estratégicas, cambios organizacionales, diseño de sistemas de solución de controversias, negociaciones y mediación internacionales, procesos de dialogo y desarrollo internacional especialmente entre EEUU y Perú. Luis Oré fue presidente del Comité para el Desarrollo Internacional de la Asociación para la Resolución de Conflictos (ACR) Sección Internacional, es presidente-electo 2010 de la Sección Internacional de la ACR y es Director de Prevención y Resolución de Conflictos para el Consejo Empresarial Peruano Americano en New York. Tiene másteres en gestión de conflictos y en comunicación organizacional e intercultural, abogado por la Universidad de Lima (Perú) y amplia formación en negociación y gestión de los conflictos por CMI International Group, Western Kentucky University, Lipscomb University y el Programa de Negociación de Harvard Law School. Es miembro de la American Bar Association y puede ser contactado vía correo electrónico info@orasicg.com o vía telefónica en Lima, Perú 706-1626 y en USA (270)799-2314

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